Cổng thông tin Khoa học và Công nghệ ngành Ngân hàng
Từ sau năm 2008, khủng hoảng tài chính toàn cầu và suy thoái kinh tế đã có những dấu hiệu bước vào giai đoạn thoái trào. Tuy nhiên, từ năm 2015 trở lại đây, những tín hiệu tiêu cực về nền kinh tế thế giới đang lấn át những tín hiệu lạc quan có thể gây nguy hiểm cho sự phục hồi vốn còn chậm chạp trên thế giới: sự sụp đổ của thị trường bất động sản và nợ nước ngoài, sự tan rã của liên minh Châu Âu, vai trò ngày càng mờ nhạt và suy giảm kinh tế Mỹ trong nền kinh tế, chính trị khu vực, mối đe dọa với sự trỗi dậy mạnh mẽ của chủ nghĩa cực hữu… Trong bối cảnh này, không thể phủ nhận việc các Ngân hàng Trung ương (NHTW) sẽ có khả năng tiếp tục phải đối mặt với những vòng xoáy tài chính mới. Vấn đề đặt ra không phải là việc các nước xử lý đổ vỡ như thế nào mà là việc xây dựng cơ chế phòng ngừa và cảnh báo nguy cơ xảy ra khủng hoảng. Đặc biệt, những vấn đề trọng tâm cần điều chỉnh đối với NHTW các nước chưa khi nào được xem xét một cách kỹ lưỡng và được coi trọng như hiện nay.
Khủng hoảng tài chính, 10 năm nhìn lại…
Cuộc khủng hoảng tài chính 2008-2009 bắt nguồn từ sự đổ vỡ các khoản cho vay thế chấp mua nhà dưới chuẩn của các ngân hàng Mỹ đã nhanh chóng lan truyền sang các tổ chức tài chính và nhóm tài sản khác, lan tỏa và phủ bóng đen lên hầu hết các quốc gia. Đây được coi là đợt suy thoái kinh tế kéo dài và nghiêm trọng nhất kể từ “đại khủng hoảng” thập niên 1930. Những ngân hàng khổng lồ và lâu đời từng sống sót qua những cuộc khủng hoảng tài chính và kinh tế trước đây: Lehman Brothers, Morgan Stanley, Citigroup, AIG… lần lượt bị trục trặc, các ngân hàng nằm ngoài nước Mỹ cũng nhanh chóng rơi vào vòng xoáy của cuộc khủng hoảng. Thanh khoản cạn kiệt, lãi suất tăng cao, tâm lý lo sợ hạn chế tiêu dùng của người dân kéo theo tình trạng khó khăn cho các doanh nghiệp kinh doanh sản xuất, khiến khủng hoảng từng bước lan rộng từ thị trường tài chính sang thị trường sản xuất, kéo theo tình trạng suy thoái kinh tế toàn cầu.
Không chỉ kéo lùi sự phát triển của đầu tàu kinh tế thế giới là Mỹ, cơn lốc tài chính này còn kéo theo vòng xoáy khủng hoảng nợ công, bắt đầu từ Hy Lạp, mở đầu cuộc khủng hoảng tài chính mang tính hệ thống trong khu vực sử dụng đồng tiền chung châu Âu. Hàng loạt quốc gia như Tây Ban Nha, I-ta-li-a, Bồ Đào Nha… rơi vào tình trạng nợ nần, đình đốn, tăng trưởng suy giảm ở hầu hết các nền kinh tế.
Khủng hoảng tài chính 2008 như một cơn lốc xoáy mạnh mẽ để lại nhiều dư chấn nặng nề. Ngoài những nguyên nhân bề nổi như việc lạm dụng đòn bẩy tài chính, cấp tín dụng dưới chuẩn tràn lan, sử dụng quá nhiều công cụ tài chính rắc rối hay bong bóng tài chính, bất động sản, sự kém hiệu quả trong vận hành của cơ chế và bộ máy giám sát cũng như công cụ quản trị rủi ro của các thành viên tham gia thị trường cũng là một nguyên nhân dẫn tới sự đổ vỡ của hệ thống tài chính. Điều này khiến cả thế giới thay đổi cách nhìn nhận về vai trò của NHTW các nước trước, trong và sau khủng hoảng.
Vai trò của NHTW trước và sau khủng hoảng – thay đổi cách tiếp cận
Từ những năm đầu thế kỷ 21, nhiều NHTW các nước phát triển và các nền kinh tế mới nổi đã có xu hướng áp dụng khuôn khổ chính sách tiền tệ (CSTT) lạm phát mục tiêu linh hoạt (flexible inflation targeting) với trọng tâm là duy trì mức lạm phát thấp và ổn định trong nhiều năm cũng như giảm sự biến động về tốc độ tăng trưởng. Lạm phát thấp từng được cho là nhân tố chính góp phần thúc đẩy ổn định tài chính, nhiều NHTW còn cho rằng CSTT và chính sách ổn định tài chính là hai phạm trù tách rời, có thể điều hành một cách riêng rẽ. Xu hướng thành lập Cơ quan giám sát độc lập dần trở nên phổ biến, tách rời nhiệm vụ giám sát an toàn vĩ mô ra khỏi chức năng của NHTW; ổn định tài chính lúc này chỉ có ý nghĩa thông qua việc xem xét rủi ro của hệ thống tài chính, xây dựng các kịch bản rủi ro thanh khoản trong khủng hoảng và xây dựng các Báo cáo ổn định tài chính. Tuy nhiên, việc thiếu tính liên kết giữa dữ liệu sử dụng để phân tích, sự phối hợp giữa các cơ quan (NHTW và Cơ quan giám sát) đã khiến khuôn khổ giám sát an toàn vĩ mô không phát huy được hiệu quả đáng có.
Trên thực tế, khủng hoảng tài chính 2007 là minh chứng rõ ràng nhất cho nhận định rằng việc duy trì ổn định giá cả không đồng nghĩa với việc thúc đẩy ổn định tài chính. Lạm phát thấp và môi trường kinh tế vĩ mô ổn định dễ khiến cho những người tham gia thị trường nghĩ rằng không có nhiều rủi ro trong hệ thống tài chính và tạo tâm lý thoải mái trong đầu tư – nói cách khác ổn định giá là chưa đủ để tạo ra một môi trường kinh tế vĩ mô tốt và ổn định. Theo đó, những tác động tiêu cực, khủng hoảng khiến người ta nhận ra rằng chính sách chỉ tập trung vào mục tiêu ổn định giá là chưa đủ để tạo ra một môi trường kinh tế vĩ mô tốt và ổn định, mục tiêu của chính sách tiền tệ cần phải hướng tới ổn định tài chính – đồng nghĩa với việc duy trì một hệ thống giám sát hiệu quả và khuôn khổ giám sát thận trọng: các yêu cầu về vốn, thanh khoản, hành động can thiệp kịp thời (prompt corrective action), quy trình quản trị rủi ro chặt chẽ của từng định chế cũng như việc giám sát tính tuân thủ pháp luật của các định chế trong hệ thống. Trong dài hạn, các NHTW cần xây dựng được một khuôn khổ chính sách đồng bộ để 2 mục tiêu này không tách rời nhau, nói cách khác không thể đạt được mục tiêu này trong khi mục tiêu kia lại mang tính chất dài hạn.
Quan trọng hơn cả, các NHTW cần duy trì sự phối hợp “ăn ý” giữa CSTT và khuôn khổ chính sách vĩ mô thận trọng. Nếu chính sách vĩ mô thận trọng được áp dụng để hạn chế bong bóng tín dụng, nó sẽ kiềm chế tăng trưởng tín dụng và làm tổng cầu sụt giảm tương ứng. Trong trường hợp này, cần duy trì khuôn khổ CSTT nới lỏng để bù đắp sự suy yếu của tổng cầu. Ngược lại, nếu duy trì một chính sách lãi suất thấp để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, rõ rằng sẽ có những rủi ro tiềm ẩn lớn hơn và nguy cơ bùng nổ bong bóng tín dụng. Lúc này, lại cần áp dụng khuôn khổ chính sách vĩ mô thận trọng thắt chặt để đảm bảo bong bong tín dụng không phát triển. Sự phối hợp giữa CSTT và chính sách vĩ mô thận trọng sẽ càng phát huy giá trị khi NHTW theo đuổi cùng lúc cả ba mục tiêu: ổn định giá, ổn định sản lượng và ổn định tài chính.
Đặc biệt, khi NHTW là đầu mối chịu trách nhiệm chung cho cả hai nhiệm vụ, việc phối hợp chính sách sẽ trở nên dễ dàng. Đây cũng là lý do giải thích xu hướng dịch chuyển nhiệm vụ điều hành chính sách vĩ mô thận trọng cũng như xu hướng sáp nhập cơ quan giám sát hợp nhất về NHTW sau khủng hoảng. Từ sau 2008, ổn định tài chính đã được ghi nhận như một chức năng, nhiệm vụ của NHTW ở nhiều quốc gia, thậm chí, NHTW nhiều nước đã có xu hướng luật hóa mục tiêu ổn định tài chính trong đó quy định cụ thể khuôn khổ đánh giá tổng thể và bổ sung thêm chính sách đảm bảo ổn định tài chính (trọng tâm là chính sách an toàn vĩ mô[1]), qua đó đảm bảo tăng trưởng kinh tế ổn định và bền vững. Theo thống kê của BIS, đến cuối năm 2014, 99 quốc gia trên tổng số 120 quốc gia khảo sát (tương đương 82,5%) đã có quy định về mục tiêu ổn định tài chính một cách cụ thể trong chức năng của NHTW. Trong số này, có 85 NHTW (tương đương khoảng 86%) được giao nhiệm vụ xem xét tính ổn định, lành mạnh và hoạt động hiệu quả cho toàn hệ thống tài chính[2]. Hầu hết các nước thuộc khu vực Đông Nam Á đã bổ sung mục tiêu ổn định tài chính vào luật NHTW (Philippines, Thailand, Malaysia, Singapore, Indonesia). Đặc biệt, Malaysia còn tiến xa hơn khi quy định nhiệm vụ ổn định tài chính ngang hàng với nhiệm vụ ổn định tiền tệ.
Quỹ tiền tệ quốc tế IMF (2013) và Ngân hàng Thế giới WB (2014) cũng khẳng định vai trò chủ chốt trong việc duy trì ổn định tài chính của NHTW ở hầu hết các quốc gia và cho rằng NHTW hoàn toàn là cơ quan thích hợp đảm nhiệm chức năng đầu mối về ổn định tài chính bởi những lợi thế vốn có của cơ quan này. Mặc dù không phải Luật NHTW ở tất cả các quốc gia đều quy định rõ về chức năng này, nhưng khi NHTW thực thi chính sách tiền tệ (CSTT) thì mặc nhiên NHTW đã tham gia vào quá trình ổn định tài chính và ổn định kinh tế vĩ mô. Kinh nghiệm quốc tế đã chỉ ra rằng, một khuôn khổ pháp lý đầy đủ, rõ ràng, minh bạch, tiệm cận thông lệ quốc tế là một trong những điểm mấu chốt để các NHTW có thể đảm nhiệm tốt vai trò và vị trí của mình trong việc đảm bảo an toàn hoạt động ngân hàng, phòng tránh khủng hoảng và xử lý khủng hoảng để ngăn chặn, giảm thiểu nguy cơ xảy ra khủng hoảng hệ thống.
Khủng hoảng tài chính cho thấy một số tổ chức tín dụng (TCTD) đã có những thiếu sót nghiêm trọng trong xây dựng khuôn khổ an toàn vốn, kế hoạch thanh khoản hiệu quả và quản trị rủi ro; đồng thời nhấn mạnh sự cần thiết phải tăng cường tính thận trọng và hiệu lực của các cơ quan giám sát nhằm đảm bảo rằng các tiêu chuẩn đặt ra phải được thực hiện. Đặc biệt, sự đổ vỡ của hàng loạt các “ông trùm ngân hàng lớn” tại Mỹ là hồi chuông thức tỉnh NHTW các nước và cơ quan giám sát quốc gia trong việc giám sát các tập đoàn tài chính. Việc quản lý rủi ro kịp thời và hiệu quả ở cấp độ cả tập đoàn đóng vai trò hết sức quan trọng đối với các tổ chức tài chính lớn cũng như toàn hệ thống – trách được những rủi ro có tính lan truyền phát sinh từ các tổ chức tài chính có tầm ảnh hưởng quan trọng tới hệ thống, góp phần quan trọng trong việc thực hiện mục tiêu ổn định tài chính (Xem thêm Hộp 1: Những điều chỉnh của Fed trong khuôn khổ quản trị rủi ro và giám sát hệ thống tài chính sau khủng hoảng).
Hộp 1: Những điều chỉnh của Fed trong khuôn khổ quản trị rủi ro và giám sát hệ thống tài chính sau khủng hoảng
Bên cạnh ổn định tài chính, vai trò của NHTW trong quản lý thanh khoản – người cho vay cuối cùng cũng được nhấn mạnh trong thời kỳ khủng hoảng và suy thoái kinh tế. Đa phần các cuộc khủng hoảng tài chính trong quá khứ xuất phát từ việc cắt giảm quá mức nguồn tài trợ thanh khoản cho thị trường. Do đó, trong cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, nhiều NHTW đã đối mặt với bài toán “thanh khoản” thông qua nhiều chương trình như cho vay ngắn hạn trên thị trường liên ngân hàng; thực hiện các giao dịch hoán đổi tiền tệ tạm thời (Xem thêm Hộp 2: Các công cụ thanh khoản được sử dụng nhằm đối phó với khủng hoảng).
Hộp 2: Các công cụ thanh khoản được sử dụng nhằm đối phó với khủng hoảng
Các biện pháp can thiệp phi truyền thống – giải pháp mới cho NHTW
Trong giai đoạn bình thường, NHTW sử dụng các công cụ CSTT truyền thống thông qua hoạt động thị trường mở để điều tiết lãi suất chính sách ngắn hạn. Trong giai đoạn khủng hoảng, nhiều NHTW cũng đã sử dụng những công cụ truyền thống để điều tiết, kiểm soát thị trường và nền kinh tế sau khủng hoảng, nhưng hiệu quả đem lại rất ít. Do đó, các công cụ CSTT phi truyền thống được đưa vào sử dụng. Phương thức mà các NHTW can thiệp và đưa ra chính sách khi các thị trường tín dụng chịu sức ép nặng nề là khác nhau trong từng hoàn cảnh. Cụ thể:
(i) Hạ thấp lãi suất cơ bản. Về bản chất, lãi suất là công cụ cơ bản để thực thi chính sách tiền tệ của NHTW. Tuy nhiên, tính “vượt chuẩn” ở đây được thể hiện ở cường độ và mức độ rất mạnh của mức hạ lãi suất. Lãi suất tại các nền kinh tế chủ chốt hầu như đã được hạ xuống mức tiệm cận 0%, điều trước đây chỉ có NHTW Nhật Bản áp dụng. Khi lãi suất đã được đẩy xuống mức gần bằng 0, các NHTW bắt đầu sử dụng các công cụ tiền tệ khác phi truyền thống để kích thích phục hồi như các phương tiện thanh khoản; các phương tiện thị trường tín dụng cho các ngân hàng; các gói mua tài sản ở quy mô lớn (còn gọi là nới lỏng định lượng – QE); ra các dấu hiệu cho chính sách tương lai thông qua các hướng dẫn mang tính định hướng cho thị trường.
(ii) Chương trình mua tài sản của NHTW trên các thị trường tài chính thông qua các chương trình mua vào quy mô lớn trái phiếu chính phủ dài hạn, cùng các loại chứng khoán khác. Đây là giải pháp phi truyền thống được nhiều NHTW áp dụng khi các giải pháp truyền thống không phát huy hiệu quả. Theo đó, NHTW mua một số lượng lớn các tài sản tài chính từ các NHTM và các tổ chức tài chính khác, từ đó làm tăng cung tiền cho nền kinh tế. Trong cuộc khủng hoảng vừa qua, NHTW nhiều quốc gia đã tập trung mua các tài sản tài chính dài hạn khi việc mua các tài sản tài chính ngắn hạn đã không còn phát huy hiệu quả (Xem thêm Hộp 3: Các chương trình nới lỏng định lượng đã triển khai tại một số NHTW trên thế giới).
Hộp 3: Các chương trình nới lỏng định lượng đã triển khai tại một số NHTW trên thế giới
(iii) Các phương tiện tín dụng nhắm đến các thị trường riêng: Năm 2008, Fed thực hiện chương trình mua vào các loại giấy tờ có giá đáo hạn trong vòng 90 ngày, nhằm cung cấp thanh khoản cho các quỹ thị trường tiền tệ, hỗ trợ phát hành các loại chứng khoán bảo đảm bằng tài sản. Năm 2011, Ngân hàng Trung ương Châu âu ECB tiến hành hỗ trợ tín dụng cho các ngân hàng bằng cách kéo dài nghiệp vụ tái cấp vốn dài hạn (Long-term Refinancing Operations – LTROs), từ 3 tháng thành 3 năm, cũng như tăng nguồn vốn tài trợ cho các ngân hàng, nới lỏng điều kiện tài sản có thể dùng để cầm cố khi đi vay. NHTW Anh thiết kế lộ trình tài trợ cho vay, cung cấp nguồn vốn đến hệ thống ngân hàng dựa vào kết quả cho vay của từng ngân hàng.
(iv) Các hành động định hướng thị trường: Lãi suất giảm có thể khiến các thành viên tham gia thị trường hoài nghi tính bền vững của việc giảm lãi suất (tình huống chỉ mang tính thời điểm). Để nuôi dưỡng niềm tin doanh nghiệp và người tiêu dùng, cũng như ý chí cho vay của các ngân hàng, các NHTW phải phát đi các thông điệp mang tính “định hướng đến thị trường, theo đó khẳng định chính sách lãi suất cực thấp ngắn hạn sẽ còn tiếp tục kéo dài. Các định hướng này thường ở dạng các phát biểu công khai, khẳng định ý định giữ lãi suất thấp trong dài hạn và nhấn mạnh việc tăng lãi suất trở lại là có tính “điều kiện”. Điều này có nghĩa là NHTW chỉ áp dụng tăng lãi suất khi cần thiết lập lại các mục tiêu điều hành CSTT hoặc thay đổi các ngưỡng đánh giá cho các biến số khác như tỷ lệ thất nghiệp, lạm phát… Những phát biểu này không đồng nghĩa với việc NHTW bị ràng buộc, nhưng lại có tác động tích cực đến kỳ vọng của thị trường về thời điểm lãi suất sẽ thay đổi, tùy theo ý định của các NHTW.
Tóm lại
Khủng hoảng toàn cầu và suy giảm kinh tế đặt ra những bài học cần lưu tâm đối với các nhà tạo lập chính sách cũng như đặt ra những yêu cầu thay đổi cho các NHTW trên thế giới. Hơn bao giờ hết, sự phối hợp giữa CSTT với chính sách an toàn vĩ mô cũng như vai trò của NHTW trong ổn định tài chính phải được đặc biệt quan tâm. Khuôn khổ quản trị rủi ro và quản lý thanh khoản hướng tới các thông lệ và chuẩn mực quốc tế cũng cần được các NHTW chú trọng đầu tư. Các NHTW phải đóng vai trò chủ chốt trong việc đối đầu với khủng hoảng tài chính có thể xảy ra trong tương lai. Can thiệp kịp thời, hành động quyết đoán, chính sách linh hoạt là những yếu tố then chốt để một NHTW bứt phá và vượt qua thời kỳ khủng hoảng thành công.
Tài liệu tham khảo
- The role of central banks in macroeconomic and financial stability, BIS no 76, 02/2014.
- Central bank: Before, during, and after crisis, Masaaki Shirakawa Governor, Bank of Japan, 2013.
- Central bank after crisis, Frederic S. Mishkin, Graduate School of Business, Columbia Univers and National Bureau of Economic Reserarch, 2012.
- Central Banking Lessons from the Crisis, José Viñals, International monetary fund, 2010.
- Central Bank Response to the 2007–08 Financial Market Turbulence: Experiences and Lessons Drawn, Alexandre Chailloux, Simon Gray, Ulrich Klüh, Seiichi Shimizu, and Peter Stella , IMF Working Paper, WP/08/210, 2008.
[1] Giám sát vĩ mô thận trong bao gồm các nội dung: (i) Giám sát những nghiệp vụ có khả năng tác động lớn và có ảnh hưởng lan truyền nhanh tới hệ thống tài chính, chẳng hạn như nghiệp vụ cho vay thế chấp dưới chuẩn trong các tổ chức và các thị trường hơn là chỉ giám sát ở cấp độ từng công ty hoặc từng ngành; (ii) Đánh giá những rủi ro hệ thống tiềm tàng trong hoạt động quản lý rủi ro, rủi ro do gia tăng đòn bẩy tài chính một cách rộng rãi hay do sự thay đổi của sản phẩm tài chính và thị trường; (iii) Phân tích khả năng tác động lẫn nhau giữa các công ty tài chính hoặc giữa các công ty với thị trường, ví dụ như khả năng tác động qua lại giữa các công ty có mối liên hệ chặt chẽ với nhau; (iv) Đảm bảo rằng các tổ chức có tầm ảnh hưởng quan trọng tới hệ thống phải chịu sự giám sát tương xứng với mức rủi ro gây ra cho hệ thống tài chính trong trường hợp tổ chức này sụp đổ; (v) Đưa ra cơ chế giải quyết an toàn khi phải giải thể các tổ chức có tầm ảnh hưởng quan trọng tới hệ thống; (vi) Đảm bảo rằng cơ sở hạ tầng tài chính trọng yếu, bao gồm cả các tổ chức thực hiện dịch vụ thương mại, thanh toán, phải vững chắc; (vii) Nghiên cứu để giảm thiểu tác động cùng chiều chu kỳ kinh tế của các quy định về vốn và các quy định tiêu chuẩn khác; (viii) Nhận biết những lỗ hổng pháp lý bao gồm cả những lỗ hổng trong lĩnh vực bảo vệ người tiêu dùng và nhà đầu tư, do những lỗ hổng này có thể gây ra những rủi ro cho toàn hệ thống.
[2] The role of central banks in macroeconomic and financial stability, BIS no 76, 02/2014
ThS. Đỗ Thị Bích Hồng
Viện Chiến lược ngân hàng